Dr. Harry Patrinos, Banco Mundial

Uno de los aspectos más importantes acerca de la educación es que su financiamiento proviene del sector gubernamental en la mayoría de los países en el mundo. Este financiamiento se ha manifestado en una elevada matrícula escolar y en otros beneficios para sus sistemas educativos, como el acceso universal a la educación en muchas naciones. Sin embargo, la educación otorgada por el sector público no siempre es la mejor para nuestros niños, ya que existen grupos que son dejados atrás como minorías lingüísticas, minusválidos, entre otros. Asimismo, continuamos observando diferencias en la escolaridad entre diversos grupos, particularmente entre niños y niñas, en gran parte del orbe.

Al analizar modelos de financiamiento a la educación basados en la demanda, debemos de tratar aspectos como el que el gasto público en la educación es a menudo ineficiente: gran parte de las erogaciones en este rubro, se realizan en renglones que frecuentemente no producen un resultado satisfactorio. Además de ser ineficientes, los subsidios a la educación comúnmente se distribuyen de manera errónea entre los diferentes grados escolares. Por ejemplo, nosotros sabemos ahora que la "productividad (ganancia) social" de invertir en educación básica es mayor que la obtenida al destinar recursos a la educación superior; sin embargo, en la mayoría de los países el monto de subsidios que se destina a la educación superior es muy superior al destinado a la educación básica. Por ejemplo, en África el gasto por estudiante en la educación superior es 44 veces superior al prevaleciente en los niveles de educación básica, fenómeno que ocurre en una región del mundo que aún esta lejos de lograr que su población tenga acceso universal a la educación básica.

En años recientes, los gobiernos han sido menos capaces de sostener la pesada carga de un inmenso sistema público destinado a la educación. Asimismo, la interrogante sobre quién debe pagar por la educación, es un tema recurrente en muchas naciones. En este mismo sentido, frecuentemente se cuestiona qué proporción de los costos educativos deberá ser financiada por los beneficiarios de la misma y qué proporción deberá ser financiada por la sociedad; después de todo, existen beneficios sociales de la educación. Aun si pudiéramos resolver la pregunta sobre si la educación es un bien público o un bien privado, la interrogante sobre si los subsidios deberían ser otorgados a las escuelas o bien directamente a los beneficiarios (los estudiantes o su familia) permanecería aún sin resolver.

Dentro de las razones más conocidas para el financiamiento público a la educación, se encuentran las siguientes:

a) Los subsidios públicos buscan resolver desigualdades sociales: en muchas naciones, las diferencias en la distribución del ingreso son atacadas a través de la educación, misma que impulsa a una mayor movilidad social y reduce las desigualdades.

b) Asimismo, a pesar de las altas ganancias privadas de la educación, es difícil que individuos con recursos limitados puedan financiar su propia educación. Estas imperfecciones en el mercado de capitales constituyen otra razón para destinar recursos públicos a la educación.

c) La información sobre oportunidades de inversión educativa, a la que tienen acceso los miembros menos afortunados de una sociedad, no tiene una difusión amplia.

d) Las externalidades relacionadas con la inversión en la educación.

Por otra parte, persiste la interrogante sobre qué acciones realizar para incrementar la matrícula en la educación básica. Aun y cuando existen monopolios públicos en la educación en algunas naciones, no hemos alcanzado a muchos miembros de la sociedad. ¿Cómo puede estimularse a la sociedad para que ayude a incrementar la matricula escolar en la educación básica?. Desde esta perspectiva, debemos considerar los siguientes retos:

a) Financiar los costos directos que deben erogar los individuos. En muchos países, hemos visto que la educación básica representa costos excesivos para sus ciudadanos.

b) Aun y cuando en muchos casos la escuela es gratuita, la distancia que deben recorrer los individuos desde sus hogares rurales hasta los planteles educativos representa costos, ya que los pobres deben invertir un tiempo excesivo en desplazarse y, frecuentemente, no existe un sistema público de transportación disponible.

c) El costo oportunidad que deben soportar los pobres es muy alto: comúnmente las familias pobres requieren que sus niños colaboren dentro del hogar o bien en labores agrícolas, por lo que estos costos de oportunidad de enviar a sus niños al colegio son mayores aun a sus costos directos.

La solución a los retos anteriores depende, tanto del mercado que exista para la educación en un país determinado, como del lugar Es decir, en diferentes naciones la mezcla entre escuelas públicas y privadas varía, así como el monto de subsidios públicos y recursos privados invertidos. Por tanto, los métodos para incrementar la matrícula en la educación básica dependerán de las particularidades propias de cada país.

Por medio de varios estudios, llegamos a siete definiciones de mecanismos utilizados para estimular la educación basada en la demanda:

1. Estipendios.

2. Financiamiento comunitario.

3. Becas orientadas a objetivos específicos.

4. Vales: es un medio de financiar la educación a través de otorgar a los padres un vale para que estos obtengan un lugar para sus hijos en la escuela que ellos mismos hayan elegido.

5. Asistencia pública a escuelas privadas.

6. Préstamos estudiantiles.

7. Financiamiento comunitario.

Aquéllos que se encuentran a favor de la utilización de los vales, indican que haría al sistema educativo más eficiente, mejoraría su calidad, aumentaría su accesibilidad a la educación por parte de los más pobres, y, como resultado de todo ello, aumentaría la equidad en toda la sociedad.

Por otra parte, los críticos de los vales argumentan que no promueve la eficiencia del sistema educativo sino favorece a la estratificación del mismo, que la falta de información evitaría que los pobres se beneficiaran de la educación y que, en la mayoría de los casos, el uso de los vales es irrelevante.

Lo anterior es una muestra de un constante debate acerca de los vales y es resultado de los pocos estudios que han dado un seguimiento periódico a los efectos verdaderos de los vales.

En este sentido, podemos mencionar los siguientes países que han aplicado sistemas de financiamiento a la demanda: Belice, Brasil, Chile, Gambia, Guatemala, Ghana, India, Lesotho, Marruecos, Mozambique, Polonia y Tailandia.

En el caso de Guatemala, se aplicó un programa ("Eduque a la Niña) en las zonas rurales e indígenas de esta nación, mismo que tenía como finalidad incrementar la matrícula de niñas en la educación básica. Una de sus principales acciones fue proporcionar becas, por un monto aproximado de $4 dólares diarios, destinados a cubrir los costos directamente asociados con la colegiatura, siempre y cuando las niñas participantes permanecieran asistiendo a colegios de educación básica. Como alternativas a este programa, se experimentó con la difusión en las comunidades, a través de trabajadores sociales, de los beneficios que se obtenían de educar a sus niñas. Asimismo, otra opción implantada, fue editar materiales bilingües (español-lenguas indígenas), ya que en la mayoría de las familias participantes no se hablaba el español. Por último, una tercera alternativa fue la formación de comités de padres de familia.

Después de dos años de su implantación, los resultados obtenidos en Guatemala mostraron que, el único programa que elevó de manera significativa la matrícula de niñas y el que más redujo su tasa de deserción escolar, fue el que financió directamente su educación vía becas.

Por otra parte, el financiamiento educativo basado en la demanda ha recibido mucha atención en países desarrollados miembros de la OCDE, como es el caso de los numerosos experimentos con vales efectuados en los Estados Unidos, así como programas en Canadá, Japón, Nueva Zelanda, Suecia y en el Reino Unido. De esta forma, existen varias naciones con muchos años de experiencia en funcionamiento de este tipo de sistemas. A manera de ejemplo, en Dinamarca el 85% de las escuelas privadas han recibido financiamiento público durante al menos cien años. De hecho, si en este país se reúnen veintiocho estudiantes, se les considera aptos para constituirse en un colegio que recibirá fondos públicos. En Australia, país que muestra una organización muy similar a la de los Estados Unidos, en cuanto a la separación entre la Iglesia y el Estado, tanto las escuelas privadas como las de inspiración religiosa continúan recibiendo financiamiento público, a fin de incrementar la equidad y de reducir las diferencias religiosas al interior de su sociedad. Por último, en los Países Bajos alrededor del 67% de los estudiantes holandeses que asisten a escuelas privadas y/o confesionales reciben recursos financieros gubernamentales.

Entre los proyectos de financiamiento educativo basados en la demanda y auspiciados por el Banco Mundial, se encuentran los siguientes: Bangladesh (estipendios), Chad (financiamiento comunitario), China (becas para pobres y minorías orientadas a objetivos específicos), Colombia (vales), República Dominicana (asistencia a escuelas privadas que atienden a niños pobres), Jamaica (préstamos estudiantiles), México (becas para pobres e indígenas orientadas a objetivos específicos), Pakistán (donaciones comunitarias y asistencia a escuelas privadas), Kenia (vales), Tanzania (estipendios y donaciones comunitarias) e Indonesia (estipendios).

Uno de los casos más importantes en el uso de vales es el implantado por Colombia en 1991, cuyo fin era incrementar la matrícula de la educación secundaria mediante la utilización selectiva de vales hacia las poblaciones más necesitadas. Este programa se concentró en los grados de educación secundaria ya que es en este periodo cuando se da la mayor tasa de deserción entre los pobres. Mediante estos vales, se cubrió el costo de la colegiatura para aquellos estudiantes de educación secundaria que asistían a escuelas públicas o privadas. La evaluación final de este programa por parte del Banco Mundial y de instituciones colombianas, evidenció que, en cinco años de vigencia, más de cien mil estudiantes, que de otra manera no habrían continuado sus estudios, habían terminado su educación secundaria. Asimismo, este programa había ayudado efectivamente a los más pobres, con mínimas desviaciones hacia otros segmentos de la población, incrementando la matricula de la educación secundaria en alrededor de un 35% anual durante los tres primeros años (1992-1994) de su puesta en marcha, y en un 6% anual durante 1995 y 1996. De las lecciones aprendidas en esta experiencia, se deriva que este tipo de programas deben contar con el liderazgo gubernamental, ya que en caso contrario, se les otorga una baja prioridad y sus resultados se ven limitados.

Otro país donde el Banco Mundial ha utilizado mecanismos de incentivos a la educación por parte de la demanda, es la República Dominicana. Es esta nación, se encontró un importante número de colegios privados, algunos con una alta calidad y otros con calidad deficiente, así como un acceso deficiente a la educación, particularmente en los segmentos urbanos más pobres. Asimismo, las escuelas públicas adolecían de instalaciones con espacios insuficientes, mismos que podían ser subsanados por la capacidad ociosa prevaleciente en algunos colegios privados. Este programa operaba en función del número de estudiantes inscritos/matriculados en las escuelas privadas, mismos que recibían, de manera directa, financiamiento gubernamental.

A pesar del número limitado de experiencias con los sistemas de financiamiento a la demanda, podemos enumerar las siguientes lecciones aprendidas para que este tipo de programas inicien y sean funcionales:

1. Los beneficiarios deben involucrarse de una manera activa en estos programas.

2. Los padres de familia y los grupos comunitarios deben participar.

3. Frecuentemente, el involucramiento del sector privado es necesario, como en el caso del programa de préstamos estudiantiles en Jamaica, mismo que estaba a punto de ir a la bancarrota; pero que, a través de la participación del gobierno jamaiquino y del Banco Mundial, se logró la participación de los bancos privados para rescatar a este programa. En el caso de las becas escolares en Bangladesh, el dinero es directamente depositado en cuentas bancarias privadas para las niñas participantes.
4. Los programas deben ser flexibles, es decir, cuando los montos de estipendios o de vales demuestran que han sido calculados erróneamente o cuando surgen criticas comunitarias acerca de los criterios de selección para acceder a los programas de vales, es necesario realizar los ajustes necesarios para asegurar la viabilidad de dichos programas.

5. Cuando se propone llevar las decisiones hacia abajo, es decir, hacia los niveles comunitarios y hacia las propias escuelas, la construcción de capacidades debe ser tomada en cuenta. En el programa iniciado en Chad, los comités de padres de familia se hallan involucrados en la contratación y en el despido de los maestros, pero su falta de habilidades administrativas hizo necesario implementar un programa de entrenamiento.

6. Los programas deben ir de acuerdo con las culturas locales y tomar en cuenta las comunidades en las que se desarrollan. En este sentido, un programa iniciado en el sur de México, destinado a la población indígena, se caracterizó por la participación de ancianos de la comunidad en el diseño e impulso de sus acciones.

7. Cuando se canaliza dinero de manera directa a los beneficiarios del programa y a fin de evitar desviaciones y malos manejos en el uso de los recursos, los programas deberán caracterizarse por la mayor transparencia posible. Por ejemplo, en Bangladesh las niñas beneficiadas debían recolectar personalmente su dinero del banco, a fin de evitar que intermediarios pudieran recibir indebidamente estos recursos.

A manera de conclusión, quisiera expresar tres mensajes finales que sintetizan, por qué los mecanismos que incentivan el financiamiento educativo por parte de la demanda deben ser tomados en cuenta:

1. Estos programas incrementan la efectividad con que se utiliza el financiamiento público. Si la mayoría de las naciones han visto afectados sus sistemas educativos por cambios tecnológicos, números mayores de estudiantes y costos crecientes de otorgar servicios educativos, la forma de financiamiento a esta actividad deberá ser considerada cuidadosamente.

2. Debemos investigar con mayor profundidad el mercado para la educación, es decir, la demanda y oferta educativa. En el pasado, muchos programas auspiciados por organismos internacionales, incluyendo los del Banco Mundial, asumían que si existía una necesidad de incrementar la matrícula educativa se debía contar con la participación del sector público en la construcción y mantenimiento de planteles escolares. Ahora, es necesario reconsiderar la participación del sector privado en la educación. Asimismo, es necesario estudiar la demanda de escolarización. En muchos casos, los padres de familia deciden no enviar al colegio a sus hijos, decisión que se explica principalmente por el fenómeno de la pobreza pero también por dudas sobre la relevancia para la vida de la educación recibida, así como por interrogantes sobre la calidad de la misma.

3. El financiamiento educativo basado en la demanda demostró ser un mecanismo de financiamiento alternativo viable para diferentes culturas y ambientes.