12. Consejo Nacional de Autoridades Educativas

12.1. Justificación

Con la federalización educativa iniciada a partir de la firma, en 1992, del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) entre la SEP, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y los gobiernos de los estados, se ampliaron las atribuciones y responsabilidades de estos últimos, bajo un nuevo esquema de organización, basado en el federalismo. Esto motivó que la educación esté siendo considerada, en las diferentes regiones del país, como un elemento esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad. El nuevo esquema busca, también, que la SEP concentre su actividad en las funciones esenciales que la ley le confiere y que permiten, entre otras cosas, garantizar el carácter nacional de la educación básica, impulsar la calidad de los servicios de manera continua y vigilar que se cumplan las condiciones para que todo mexicano pueda ejercer su derecho a la educación, como lo establece el mandato constitucional.

La federalización de la educación básica involucró una matrícula de 19.4 millones de alumnos de preescolar, primaria y secundaria, cerca de 700 mil maestros y más de 100 mil planteles.

Los tres ejes del Acuerdo Nacional fueron la reorganización del sistema educativo, cuya consecuencia principal fue el traspaso de los servicios a los gobiernos estatales; la reformulación de planes y programas de estudio y materiales didácticos y la revaloración de la función magisterial. Quedó establecido, además, el compromiso de destinar recursos crecientes a la educación básica, el alargamiento del calendario escolar, el apoyo adicional a las regiones con los mayores rezagos y el impulso a la participación social en la educación.

A estos objetivos respondieron las reformas a los artículos 3° y 31 Constitucionales y la promulgación de la Ley General de Educación, la cual abrogó la Ley Federal de Educación de 1973; ambas acciones se realizaron en 1993.  Con las modificaciones aprobadas al Artículo 3° no sólo se amplió el compromiso del Estado con la educación pública, sino que se reforzó su carácter nacional, al señalarse la atribución exclusiva del Gobierno Federal para determinar los planes y programas de estudio de primaria y secundaria.

Entre otros puntos, la Ley General de Educación reglamenta las facultades exclusivas de la SEP  y de los estados. Por una parte, la Ley señala el papel que corresponde desempeñar a la Federación para preservar y fortalecer la necesaria unidad de la educación en el marco de los principios orientadores que se consignan en la Constitución.  Por otra parte, precisa cuál es la tarea a cargo de los estados. Los principios rectores corresponden a la Federación; la prestación de los servicios educativos básicos y de formación de docentes corresponde a las autoridades estatales. En el campo de la educación media superior y superior (excepto la normal) establece atribuciones concurrentes. El compromiso con la sociedad y, especialmente con los sectores marginados de ésta, lo asumen los tres órdenes de gobierno.

En los primeros años del proceso de federalización, la acción pública en materia de educación se encauzó preponderantemente a que se asentara la nueva organización del sistema educativo nacional. La mayor parte de las secretarías de educación (o sus equivalentes) en los estados se concentraron en la operación de los servicios. Sin embargo, debe subrayarse que ya desde este primer momento, hubo estados que supieron imprimir un sello distintivo a su educación básica. Fueron muy escasas las acciones y las discusiones al interior de los estados y entre éstos y la Federación en torno a los demás tipos y modalidades del sistema educativo. Es decir, el federalismo estaba prácticamente circunscrito a los tres niveles de la educación básica y a algunas prácticas que se desarrollaban inercialmente en el resto del sistema.

A la mitad del proceso, cobraron vigor nuevas iniciativas para avanzar en el federalismo educativo más allá de lo logrado hasta entonces. Lo realizado hasta ese momento había transformado una parte medular de la organización del sistema de educación básica, pero los efectos plenos del ANMEB en muchos otros aspectos apenas comenzaban a sentirse.

La federalización ha pasado por varios temas educativos del país: la construcción, rehabilitación y equipamiento de la infraestructura educativa (descentralización del CAPFCE); los nuevos esquemas de concurrencia para la apertura y operación de planteles de enseñanza media superior y superior; la regulación de la matrícula de las instituciones formadoras de maestros de enseñanza básica del país; la educación de los adultos (descentralización del INEA); la educación profesional técnica (descentralización del CONALEP); los acuerdos para determinar los aumentos salariales a los maestros de educación básica y los nuevos esquemas para dar claridad a la asignación de los recursos federales a los estados.

Desde 1995, un grupo de estados, a los que con el tiempo se fueron sumando otros más, ha solicitado, sin éxito, la federalización del conjunto de la educación tecnológica (descentralización de los bachilleratos tecnológicos, institutos tecnológicos y centros de capacitación para el trabajo que todavía opera directamente la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológicas, SEIT). La SEP decidió postergar la decisión, entre otras razones, porque pensó que había que dejar que el proceso de federalización madurara más y se asimilara mejor.

Otra consecuencia de la federalización es el reordenamiento de la planeación del conjunto de los servicios educativos. Las secretarías de educación (o sus equivalentes) en los estados, que comenzaron ocupándose de forma casi exclusiva de la educación básica, en la mayoría de los casos, abarcan hoy desde el preescolar hasta el posgrado, en ocasiones incluyendo también la educación para adultos y la modalidad de bachillerato abierto y participan activamente, imprimiéndoles un sello indiscutiblemente local, en las acciones compensatorias que dirige la federación.

Sin duda uno de los temas más complicados del federalismo educativo desde que se configuraba el ANMEB, es el que se refiere a las negociaciones salariales y el financiamiento educativo. Aunque las negociaciones salariales de todos los niveles educativos requieren de una estrecha coordinación entre los gobiernos federal y estatales, resultan especialmente complejas en la educación básica.

La SEP y el SNTE  continúan negociando aumentos nacionales para todos los maestros, aún y cuando la SEP sólo mantiene una relación laboral con los del Distrito Federal. Debe señalarse que la SEP ha continuado operando sobre estas bases porque así parece convenir a los estados. En otras palabras, ha habido una suerte de delegación de facultades en el órgano central para conducir la negociación nacional. En el Ramo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) correspondiente a cada año se asigna un techo presupuestal en el marco del cual se deben realizar las negociaciones salariales que la SEP sostiene con el Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del SNTE.

En diciembre de 1997, el Congreso de la Unión terminó de regular las aportaciones federales a los estados para la educación mediante la promulgación de las adiciones a la Ley de Coordinación Fiscal. En  éstas se precisaron también las responsabilidades en torno a la programación y la vigilancia del gasto transferido. Asimismo, se dispuso que una  parte del gasto destinado a la infraestructura de educación básica y superior universitaria se sujetara a la propia Ley de Coordinación Fiscal. Para facilitar la identificación de estas transferencias a los estados, la misma Ley establece la creación de diversos fondos entre los cuales destacan, para el caso de la educación, el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); este último con los recursos de infraestructura señalados que integrarían, en adelante, el nuevo ramo 33 del PEF, al cual corresponden las aportaciones federales para entidades y municipios. 

Las adiciones a la Ley de Coordinación Fiscal, además, otorgan a los ayuntamientos facultades para decidir sobre el destino de recursos provenientes de otros fondos del ramo 33. Al menos parte de estos recursos pueden también ser canalizados a la educación. Así, los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) deben destinarse a inversiones municipales, entre las cuales se incluye la infraestructura para la educación preescolar, primaria y secundaria.  Si bien el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM) está dirigido preferentemente al cumplimiento de las obligaciones financieras de los estados y a la atención de sus necesidades en el terreno de la seguridad, la mayor disposición de recursos generales en los municipios facilita que inviertan en la educación.

Con el propósito de determinar la proporción del FAEB correspondiente a cada estado, la Ley reconoció el mismo principio con el cual se suscribió el ANMEB: el monto se calcularía a partir del registro de plantillas de personal y escuelas transferidas a los estados en 1992 y de las actualizaciones posteriores de las que hubiera sido objeto ese registro. Este criterio, sin embargo, ha generado críticas entre algunos investigadores y funcionarios estatales porque consideran que acarrea indefinidamente inequidades de origen.

Con motivo de los avances en la federalización del CONALEP y el INEA durante 1998, se vio la conveniencia de incorporar estos procesos en el mismo sistema de asignación de recursos federales a los estados que se había aprobado el año anterior para el conjunto de servicios de educación básica y la infraestructura educativa y que, como ya se indicó, quedaban concentrados en el FAEB y el FAM, respectivamente. De esta forma, en diciembre de 1998 la Cámara de Diputados aprobó la creación del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), integrado también al ramo 33 del PEF, para su aplicación a partir del ejercicio fiscal correspondiente a 1999.

Como parte de las atribuciones que la ley le confiere, la SEP genera iniciativas, programas, proyectos e ideas dirigidas a alcanzar los propósitos de la educación nacional y a asegurar la unidad esencial de la misma. Pero antes de intentar llevarlas a la práctica, es conveniente que la SEP las analice y discuta con los estados, porque toda la política educativa se materializa hoy en el ámbito estatal. Es muy poco lo que la SEP podría lograr sin el convencimiento y el compromiso de los estados.

La SEP ha promovido frecuentes reuniones entre autoridades federales y estatales que, entre otros productos, han contribuido a la formación de funcionarios y especialistas de los que carecen los estados y la federación en campos y momentos determinados. De hecho, la formación de equipos locales competentes constituye, sin duda, uno de los puntos más críticos para la consolidación plena del federalismo. Es una tarea a la que la SEP y las entidades federativas deben dedicar más atención y energía, en especial en aquellos estados que padecen rezagos sociales importantes.

Por ningún motivo debe el federalismo interpretarse como la destrucción de la unidad esencial de la educación. Tampoco debe entenderse como el abandono de las políticas orientadas desde el centro a fomentar la calidad y propiciar la equidad. La Federación desempeña un papel central en el cumplimiento de los postulados constitucionales y de la legislación secundaria.

El federalismo, sin embargo, deberá seguir evolucionando. Hasta ahora debe reconocerse que todavía no se desdoblan plenamente los efectos del federalismo en la vida propia de cada escuela, en la participación de los padres de familia y de la sociedad en la educación, así como en una mejor fórmula de coordinación entre los estados y la Federación.

En este sentido, se propone la creación de un Consejo Nacional de Autoridades Educativas, como sustento al desarrollo de los programas destinados a incrementar la calidad de la educación, al fungir como un órgano colegiado que determinará los principales lineamientos para la implementación de las políticas educativas nacionales.

El proceso de federalización se ha enriquecido con las múltiples experiencias que se han generado en la administración de los sistemas educativos en los gobiernos locales. El consenso en la toma de decisiones y el reconocimiento a la diversidad regional podrán fortalecer el compromiso y la participación de las autoridades educativas estatales en la implementación de los programas nacionales[1].

12.2. Objetivos del Consejo Nacional de Autoridades Educativas

1.      Velar por el cumplimiento efectivo del mandato del artículo 3° constitucional, en un marco de responsabilidad compartida entre los diversos órdenes de gobierno, que fomente la participación de todos los actores del proceso educativo.

2.      Auxiliar a la Secretaría de Educación Pública y a las secretarías (o equivalentes) encargadas del ramo educativo de las Entidades Federativas, a organizar y articular el funcionamiento armónico de los sistemas educativos nacional y estatales en sus diversos tipos, niveles y modalidades, propiciando su correcta planeación y evaluación.

3.      Apoyar a las autoridades educativas nacionales y estatales para continuar y profundizar en los procesos de descentralización educativa que se implementen.

4.      Actuar como mecanismo de concertación de las políticas y programas federales con los gobiernos locales, en el que se discutan y construyan acuerdos que garanticen su correcta implementación.

12.3. Descripción

Mediante decreto de ley o como reglamento de los artículos 17 y 31 de la Ley General de Educación, se crea un órgano colegiado denominado Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CNAE), como auxiliar de la Secretaría de Educación Pública, en la formulación de políticas públicas nacionales en materia de programas y normatividad educativa.

El Consejo se integrará con los siguientes funcionarios y representantes:

·        El Secretario de Educación Pública, quien será el Presidente del mismo.

·        Los Secretarios (o equivalentes) encargados del ramo educativo de las entidades federativas.

·        Los subsecretarios de la Secretaría de Educación Pública.

·        El Director General del CONACYT.

·        El Director General del CONAFE.

·        El titular del organismo nacional a cargo de la educación permanente (en proceso de creación).

·        El Secretario General Ejecutivo de la ANUIES.

·        El Presidente de la FIMPES.

El subsecretario de Planeación y Coordinación fungirá como Secretario Técnico del Consejo.

Las atribuciones del Consejo serán:

·        Fijar los lineamientos de política para la elaboración de los programas educativos nacionales y el establecimiento de la normatividad correspondiente a los diversos tipos, niveles y modalidades del sistema educativo nacional.

·        Formular, ante quien corresponda, propuestas concretas en materia de programas  educativos y de normatividad.

·        Recomendar, a la SEP, las metas de indicadores educativos nacionales, con base en las metas estatales y dar seguimiento al avance de las mismas.

·        Avalar la política nacional de calidad y equidad educativa, como el programa de escuelas de calidad, becas y los diversos programas de incentivos que se definan en la materia.

·        Definir los criterios generales para implementar el programa de desarrollo de los docentes y directivos.

·        Conocer y valorar los resultados de las evaluaciones realizadas por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa.

·        Promover mecanismos efectivos de participación social en la tarea educativa.

·        Promover mecanismos nacionales y estatales para la planeación y la integración de los sistemas de educación media superior, educación superior, educación permanente y, ciencia y tecnología.

·        Emitir recomendaciones generales relacionadas con el tema educativo a los gobiernos Federal y estatales.

·        Promover acciones destinadas a incrementar el financiamiento de la función educativa.

El Consejo operará con los siguientes órganos auxiliares:

·        Comisiones Consultivas: Se constituirán tantas comisiones consultivas de carácter técnico como sean necesarias para el debido tratamiento de las especialidades técnicas que el CNAE requiera. Estas comisiones consultivas estarán integradas por expertos en cada una de las áreas respectivas y formularán proyectos y desahogarán las consultas que el CNAE les solicite.

·        Unidad de Desarrollo Educativo (comisión permanente): El secretario técnico contará, para la realización de sus tareas frente al Consejo, con un área estratégica, denominada Unidad de Desarrollo Educativo. Esta unidad tendrá las siguientes funciones:

-        Preparar la agenda de las reuniones del Consejo.

-        Fungir como el órgano ejecutivo de los acuerdos del Consejo.

-        Coordinar el trabajo de las comisiones consultivas.

-        Coadyuvar a articular las relaciones intergubernamentales en materia educativa entre las dependencias del ejecutivo federal, entre los gobiernos federal y estatales, así como entre instituciones y organismos educativos nacionales e internacionales.

-        Generar opciones de capacitación para los funcionarios de los sistemas educativos nacional y estatales.

-        Difundir conocimientos, experiencias y prácticas administrativas destinadas a elevar la eficiencia y eficacia de los sistemas educativos nacional y estatales.

-        Promover y desarrollar los programas y proyectos que le encomiende el Consejo.

Aunque el Manual Interno y de Organización del Consejo será emitido en su momento por el propio Consejo, se sugiere lo siguiente:

·        Al menos dos sesiones ordinarias por año.

·        El Presidente del CNAE contará con la facultad de convocatoria sin restricción en número o período para hacerlo. Los representantes estatales podrán solicitar al Presidente del Consejo que convoque a sesión extraordinaria cuando presenten una petición formal para ello al menos quince Secretarios estatales o equivalentes.

·        Se considerará quórum legal cuando estén presentes al menos el 50% más uno de los Secretarios estatales o equivalentes, y el 50% más uno de los funcionarios de la SEP miembros del Consejo. Tanto el Secretario General Ejecutivo de la ANUIES como el Presidente de la FIMPES serán considerados dentro del primer grupo. Por su parte, los titulares del CONACYT, CONAFE y de Educación Permanente, formarán parte del grupo de la SEP.

·        Los acuerdos del Consejo tendrán validez legal cuando se sustenten en el voto aprobatorio del 50% más uno de los Secretarios estatales o equivalentes, y el 50% más uno de los funcionarios de la SEP miembros del Consejo. Al igual que en el punto anterior, el Secretario General Ejecutivo de la ANUIES y el Presidente de la FIMPES serán considerados dentro del grupo de los secretarios estatales; mientras que los titulares del CONACYT, CONAFE y de Educación Permanente, formarán parte del grupo de la SEP.

12.4. Indicadores y metas

No aplica.

12.5. Plan de arranque para los primeros 100 días